从123号文谈食品药品监管机构改革的未来之路

2009/1/9 11:03:47作者：#　摘自：看　编辑：lgz

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                                一、从国办发﹝2008﹞123号文件看地方动向
1.文件要解决的核心问题是食品安全，不是药品。通读该文，我们不难看出，国务院对省级以下食品药品监督管理体制调整做出的要求，其根本出发点是“着力解决食品安全问题”，而非许多人认为的“医改”。道理很简单，在中央层面，国家食品药品监督管理局（以下简称SFDA）已归属卫生部管理，而“医改”方案尚未通过，即使中央有为“医改”扫平行政体制障碍的打算，也不是在这个时候，而是在“医改”方案通过之后的2-3年。因为医疗体制改革涉及面太广，时间肯定也是漫长的过程，如果需要铺平体制道路，留给下一届政府也完全来得及。同时，这次的体制调整恰逢中国一系列食品安全事件发生，国际舆论的中国处在风口浪尖。所以，中央下决心通过改变行政体制加强食品安全保障能力的决心是明确的。
2．食品安全监管体制都将面临调整。在文件中分别使用了食品药品监督管理“体制”和“机构”的表述。“体制”的概念当然和“机构”不同。文件先是肯定了药监系统实行省以下垂直管理以来起到的积极作用，包括四个方面：打破地方保护、建立统一市场、加强执法队伍建设、规范行政行为；然后围绕中央“落实地方各级人民政府食品药品安全监督管理责任”这一总体要求，阐述了调整省级以下垂直监管体制的必要性：地方政府有呼声（权责一致）、食品药品安全形势严峻、保障人民群众生命健康。有必要指出的是，文件中说到：“从监管体制上解决目前食品药品安全存在的突出问题”。这句话概括了国务院对我国食品药品事件频发原因的态度，这就是“监管体制”。这从一个侧面说明，理顺监管体制是实现食品药品安全的必然，另一方面也说明，理顺的不仅仅是食品药品监管“机构”，而是整个食品药品监管“体制”。因此，笔者有理由相信：未来，质量技术监督、工商等实行省以下垂直管理的食品安全监管部门，都将调整为地方政府的工作机构，从而使得地方政府真正的对食品安全负总责，实现“权责一致”。
3．国务院只对体制调整进行安排，不过问人员整合。文件标题和内容都充分标明，国务院此次只对监管体制调整进行部署，而地方卫生、药监人员的整合则“由卫生部会同国家食品药品监督管理局适时推进食品安全监管队伍整合”（见卫生部和SFDA三定方案）。文件在第二部分指出“在调整有关职能的基础上，保持队伍和人员相对稳定”，可见，国务院对人员整合的定调是：职能调整在先，人员整合在后，先稳定现在的队伍再说。
4．市县药监部门相对独立，职能转变在即。文件要求，要保证市县食品药品监管机构“相对独立”地依法履行职责、保证其对餐饮环节食品安全和药品全程的有效监管，也同时要求，地方药监机构“业务”上接受上级主管部门和同级卫生部门的“组织指导和监督”。这样的规定清楚说明，未来地方药监作为政府工作机构，要调整工作定位，转变工作职能，由过去的“监督管理局”演变为更加实际意义上的“执法局”，也就是逐步去除“管理”，全身心搞“监督”。同级卫生部门作为政府组成部门，负责食品药品安全宏观政策的制定并监督政策法规的执行。这样的体制设计和“大部制”改革对政府机构职能转变的要求是完全一致的。至于卫生部门如何履行“业务指导”职责，有待于更加详细的规定。但笔者相信，这样的指导绝对不会是一句空话，必然有相关的约束机制和制度要求来保证落实，例如“工作报告制度”等。
5. 市县事业单位改革定调。目前，绝大部分的省没有设置县级药品检验机构，而文件明确指出：“市、县食品药品监督管理机构所属技术机构的人员编制、领导职数，由市、县两级机构编制部门管理”。这句话包含两层意思：一是技术机构编制问题归属地方政府而不是同级药监；二是技术机构的行政隶属关系不变，仍然是同级药监部门。既然国务院未对技术机构未来走向定调，则考虑到食品药品监管实际，县级的行政监督也必然要求技术支撑，则在县级设置食品药品检验机构定成必然。

二、未来食品药品监管体制的必由之路
（一）猜想基础
1.机构改革草案拟稿人、国家主管食品药品安全领导人以及未来的国家领导人意见将是空前统一的；
2.质量技术监督、工商行政管理都是国务院直属机构，其设置、合并及撤销由国务院决定；
3．三聚氰胺让质监部门很受伤；
4.撤销工商的呼声由来已久，这个计划经济的产物，举目世界也没几个国家有；
5.FDA进驻中国将为我国食品药品监管带来新鲜空气；
6.《食品安全法》的制定；
7.大部制改革的方向已非常明确。
（二）阶段目标
1.2009年上半年
省级完成职能交接；制定批准市县级改革方案。
2.2009年下半年
市县改革完成，质监、工商归地方政府工作机构，初步理顺食品安全监管体制；
对市、县卫生监督所进行调整，食品检验及监管人员，人随事走，一部分人员到药监从事食品安全监管，一部分回归卫生局，从事职业病、传染病、医疗机构 、血站、单采血浆和医疗机构临床用血、环境学校及其他卫生监管。也或，卫监所更名为卫生监督局，职能和人的整合同上。具体整合方案有待卫生部和SFDA提出。
《食品安全法》开始实施，给地方政府半年左右的过渡期，年底基本形成卫生牵头，农业、质监、工商、药监四部门分段监管的架构。
3.2010—2012年
食品安全专家队伍构建完毕；
食品安全标准体系建立完成；
食品行业大洗牌；
部分按品种管理的食品将分别归属四个部门实施管理。
4.2013—2017年
新一届政府机构改革启动，按照大部制要求，政府直属机构大幅度消减，大部门更加趋向成熟。食品监管体制调整如下：
（1）撤销工商行政管理局，职能拆分如下：
广告、商标注册等知识产权、法人经纪人管理、市场监管职能交商务部；
消费者权益保护交社会中间机构；
流通环节食品安全监管及相应的产品检验职能交SFDA。
（2）撤销质监总局，职能拆分如下：
进出口检验检疫交海关；
产品质量、计量等监管职能交工业与信息化部；
特殊产品质量监管交安监总局；
生产加工环节食品安全监管职能及相应的产品检验职能交SFDA。
（3）大卫生部领导下的SFDA基本构成，食品安全监管框架如下：
卫生部负责食品安全质量标准体系建立，制定宏观政策法规，评价、预警食品安全风险，监督标准执行等；
农业部门负责初级农产品的食品质量安全监管；
SFDA吸收工商部门行政人员，作为行政执法力量；吸收质监检验检疫人员，作为技术监督力量；将上述人员与部门原有人员整合，行政和技术监督力量配备到位。进而，中国的FDA组建完成。

本文关键词：123号监管改革
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