高世楫：以依法行政和阳光行政理念完善监管

2007/4/30 15:29:43作者：高世楫　摘自：《财经》　编辑：金剑

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     国家食品药品监督管理局前局长郑筱萸违法违纪案件，揭示出的不仅仅是医药监管问题。目前，在我国的金融监管、电力监管、环境监管等领域，同样存在各种各样的矛盾和困惑。不过需要指出，同发生在各地交通建设、土地管理、人事安排，乃至党政工作等其他领域的所有腐败案一样，这些都是行政权力没有得到有效约束的必然结果，而非专业化监管机构所独有。 
　　中国的改革是从政府包揽一切的经济体制开始的。随着市场的发育，政府的职能应该作出相应的调整。例如，在医药领域，过去由政府拥有和管理的企业直接负责药品生产、流通和使用的格局，已经逐步转变为多种所有制企业生产、市场化流通、政府监督管理的新格局。  
　　发达市场经济国家监管机构是在一个法律制度比较完善、企业和公民法律意识较强的环境下产生和演变的，政府的监管权力从开始就受到各种法律和行政程序的制约，特别是一直受到媒体的严格监督，所以，监管机构公然贪赃、大面积渎职的情况较少发生。
　　在中国，从政府主导一切转向政府部门在法律约束下行使有限权力、透明行政、有效问责将是一个漫长的过程，即使是责任和权力相对明确的专业监管机构，监管人员的理念也往往受到传统行政命令方式影响，难以自觉地基于公平规则实施透明监管。虽然过去20多年我们陆续出台了一系列规范权力运行的行政法规，使政府过去那种“说你行你就行”、“说你不行就不行”自由裁量权得到一定程度的遏制，但这种行政权力无边的观念并没有彻底根除，还没有建立有效的机制来对政府权力实加有效的约束。在这种情况下，随着经济社会事务的复杂性不断增加，权力缺乏约束的弊端越来越多，所造成的危害越来越大。在现实中，监管领域所出现的监管不力、监管缺位、监管过度、权力寻租等现象，就是经济社会急剧变革的过程中行政管理改革落后的必然结果。
　　监管机构干预市场交易行为所依据的规则必须对所有利益相关者都公平，而不论其所有制形式和在交易中的地位，以确保公平竞争。各利益相关方有权利参与规则的形成和制定，并最后根据公共利益的需求进行权衡取舍（政府应该永远代表公共利益）。 因此，要做到各监管机构有效运作，必须在机构设计到运作程序上，遵从公正、透明、专业、独立、诚信、可问责等基本原则，并在监管的规则和程序上保持一致。 
　　首先，监管的规则和过程必须透明。无论GMP认证、药品准入审批、企业违规处罚等，规则的内容必须清楚，法律依据必须明确，监管的程序必须透明，包括决策程序和决策结果都必须及时全面地向社会公开。而在现实中，我们看到，无论是准入审批还是违规处罚，监管决策大多数是不透明的。正是这种不透明，为监管机构人员的违规违法、徇私舞弊提供了机会。  
　　其次，监管机构应该按照监管规则，透明、独立、专业化地行使决策权。在现有行政管理体制格局下，监管决策往往难以摆脱相关政府部门的干预，特别是地方政府出于地方经济发展的需要，往往会对监管机构施加压力。由于省级监管机构归同级政府管理，所以，地方政府干扰监管决策的现象非常普遍，在食品药品监管中如此，在环境监管中尤甚。
　　监管的有效性，来源于监管机构“言必信、行必果”、公正执法所建立的诚信；对法律和规则的尊重，是依靠执法者严格惩处违规者而建立的。对违规者的宽容就是对规则的破坏，其结果不但导致市场混乱，也使监管机构乃至政府信誉丧失。在社会信誉普遍缺失的情况下，政府通过包括监管机构在内的部门严格执法，有助于净化社会风气，同时也有助于建立政府的信誉和威信。但我们许多监管机构并没有做到诚信监管。　　
　　第三， 应该有一个对监管机构开展有效问责的完善机制，使监管者对政府负责，对受监管决策影响的所有利益相关者负责。在制度设计上，要建立一套有效规则和完整的程序，包括可诉条款，允许和鼓励所有利益相关者对监管机构的“乱决策”和“不决策”向法庭提起诉讼或向上级政府部门提起申诉，促使监督监管机构有效履行职责，避免监管机构乱监管和不监管。
　　对监管的问责，并不仅仅体现在出现监管问题时撤换某些监管人员，而是要按照一定的程序，确认监管各环节不同行为主体所承担的责任，检查和弥补监管规则和程序上的缺陷。问责机制是否完整，应该看是否有公开、便捷的程序让企业对监管机构是否按程序公正、及时、高效地完成审批提出质疑，消费者是否能对监管机构提出批评或诉讼，传媒是否能遵循一定的程序对监管机构履行监管职责的一般情况或对某项具体的监管决策提出质疑和继续调查性报道，以及是否有完整的程序保证法庭或相关政府部门及时处理监管机构的失职、违规、违法等。
　　目前，我们已经制定了《行政诉讼法》、《行政监察法》和《行政复议法》，但很少有企业和个人对监管机构的决策向法院提出诉讼或上级机构提出申诉，其原因是对现有的法律制度保障其合法权利缺乏信心。缺乏相应的机制保障被监管者的权益，使被监管者往往以逆来顺受的态度对待监管中的不公平，助长了监管机构部分人员违规违法乱监管的风气，影响了政府监管的有效性。药监局出现的问题，充分地证明了这一点。加强问责，是我国目前推进行政管理体制改革、提高政府行政效率所面临的一个普遍的、非常重要的问题。正是由于法律环境和制度设计中的种种缺陷，导致了包括药监局在内的政府部门和监管机构存在诸多问题。
　　除了上述有关监管机构自身运作方面存在的问题，缺乏包括媒体在内的社会监督也是监管机构的诸多问题长期得不到解决的原因。有关报道指出，药监系统的一些违规违纪问题早有所暴露，却没有得到有关部门的重视，也没有引起全社会的关注，致使后果越来越严重。中外历史表明，传媒在监督政府依法行政方面一直起着作必不可少的作用。在目前社会急剧变革、地方和部门利益日益分化凸现的情况下，负责任的传媒能够也必须充分发挥其反映社情民意、呼唤社会关注、约束政府和部门行为的作用。 
　　美国“进步时代”的领军人物、上个世纪之交担任总统的西奥多·罗斯福指出：“每种新的社会关系都会产生新的不道德行为，也许我们过去管它叫罪恶。社会要经过很长时间，才能够把这种罪恶变成可以用法律手段有效惩罚的犯罪。”这真实地反映了一个世纪前正处在工业化高潮时期的美国面临的处境：社会经济急剧变革，出现了形形色色的损害消费者权益的行为。对此，当时的美国，无论从立法上还是从行政手段上都没有充分的准备。而正是那个时代一些富有正义感的记者，对市场中弄虚作假、巧取豪夺行为深入揭露，唤醒了民众的改革诉求，激发了包括政治家在内的一批进步人士的改革勇气，推进了美国市场制度的建设。美国于1906通过《肉品检查法》和《纯净食品和药品法案》，并根据后者成立了美国联邦的第一个专业监管机构，那就是FDA的前身。100多年来，FDA有效地保障了美国人的健康，促进了食品医药行业的发展，目前成为一个拥有9000多雇员、5个地区分局、170个办公地点、13亿美元的年度预算、对超过1万亿美元的食品药品产业实施监管的联邦机构。
    中国正处在走向市场经济和现代社会的过程中，许多国家几百年走过的路程，我们需要压缩到短短几十年甚至更短时间来完成。从一定意义上说，我们目前所处的市场发展情况，同美国100年前美国市场经济发展的情况有许多类似之处。经济体制改革改变了过去经济社会的格局，创造了无数以逐利为目的的企业，形成了消费者、企业、行业组织、政府等不同主体之间新的权责和利益关系，因而产生了许多新的经济和社会问题。 但由于法律体系和市场制度不完善，整个社会信用严重缺失，经济秩序混乱，欺诈、作假严重，往往有部分不法商人不顾道德伦理底线，眼中只有牟利而损害消费者健康。在这种情况下，认为“最小的政府是最好的政府”是不切合实际的。政府必须完善法律法规和加强执法，严厉惩处违法者，保护国民的健康。
    与其他发达国家经济发展的情形不同，我们的政府力量已然十分强大，但由于缺乏有效的约束机制，这种权力很容易被商业力量所腐蚀。我们就看到，一方面，有毒食品、假药劣药屡禁不止，危及人民健康，人民觉得监管机构监管不足、政府没有履行应尽之责；另一方面，企业感到政府监管部门干预过度，行政机关和监管机构设租受贿，加重企业负担。监管领域所暴露的种种问题，都是因为监管机构未能有效履行职责、权力未得到有效的制约得结果。我们必须从中吸取的教训，就是要系统推进行政管理体制改革，推动政府行政的公开透明，加强对行政行为的监督约束，特别是要鼓励传媒和全民的监督。
    值得欣慰的是，执政党和政府已经着手从制度上解决这些问题。不但胡锦涛总书记在中央纪委第七次全会上强调要加强党风廉政建设和政府自身建设，国务院总理温家宝还主持国务院常务会议，听取郑筱萸案件的调查情况，在重申坚决反腐败的同时，强调要推进制度建设，从制度上规范行政权力运行，防止滥用权力，从源头上防治腐败。同时，温家宝强调，要贯彻2004年开始实施的行政许可法，继续深化行政审批制度改革，推行推进行政审批公开，实行“阳光”透明审批，并强调分工合理、职责清晰，相互监督和制约。这同本届政府一直强调的推进依法行政、建立法治政府的目标是一致的。法治政府就是有限政府、透明政府和可问责的政府。 
　　实际上，自1999年通过《国务院关于全面推进依法行政的决定》以来，政府加强了有关政府职能定位、提高政府效率的立法，而许多法律的立法理念都比较先进。特别是2003年通过、2004年开始实施的《行政许可法》，规定了政府在市场经济中有关市场准入监管的职能。该法律明确规定，除了涉及公共利益、稀缺资源分配等六类情况下政府必须设立行政许可外，应该更多地依靠行政相对主体自主决定，鼓励行业组织或者中介机构进行自律管理，利用市场竞争机制实施有效调节，并更多地利用法律和其它行政机构事后监督的方式进行管理。应该说，行政许可法对政府通过事前的审批行为干预市场经济运行的权力作出了严格的限制。
　　同年实施的《全面推进依法行政纲要》，进一步提出要在10年内能建立法治政府，达到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本要求。并进一步提出，凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的以外，行政机关不要通过行政管理去解决。这是对政府行政权力的进一步限制，要求行政权力授予有据、行使有规、监督有效，其本质就是要依法治权，防止行政权力的缺失和滥用，以法治政府建设推进法治社会的建设。国务院在2007年初原则通过、4月24日正式发布了《政府信息公开条例》，并将从2008年5月1日起正式实施。这更使我们对实施透明行政、建设阳光政府、加强政府问责充满期待，对法治政府、法治社会的最终到来充满信心。
    危机推动改革，是世界发展的通则。药监局的问题暴露以后，中央政府高度重视，药监局内部也在开展全面整改。这是一次推动政府职能转变、建立法治政府的重要契机。我们可以要求专业监管机构率先吸取药监局运行中出现的教训，依照《行政许可法》，减少和简化准入监管，按照公正、透明、专业、独立、诚信、可问责的原则完善政府监管机构，有效履行监管责任，率先将政府依法行政和阳光行政的理念落到实处。同时，完善法律法规，确定所有责任主体的权责，严格惩处违法者。在需要政府实施专业监管的领域，形成一套政府监管机构有效监管、行业协会主动自律、消费者权益保护组织积极参与、企业传媒充分发挥监督作用、全社会参与监督的新型治理机制。这将为推动我国行政管理体制改革、实现法治政府建设作出贡献，为在我国建立现代国家制度探索新道路。■

    作者为国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长。本文为个人观点，与所供职单位无关

本文关键词：假药,药品,监管
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