提高基层办案质量 杜绝败诉案件发生

2006/10/8 10:07:16作者：*　摘自：河北省局　编辑：白海燕

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    县级食品药品监督管理局是药械监督检查的最基层单位，它直接面向城镇乡村，面向广大的城乡市场，其工作规范与否，在一定程度上代表了整个药监队伍的形象，其办案质量的优劣，关系到该案件在行政诉讼和行政复议中的胜败。为此,国家食品药品监督管理局选择行政诉讼和行政复议作为执法责任制度和党风廉政建设的切入点和突破口,率先建立行政败诉责任追究制度,以此来规范执法行为,督促办案水平的提高。高质量的案件应该是事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法。但是，基层部门办案在这六个方面或多或少地都存在一些问题，要杜绝行政诉讼和行政复议败诉案件，我们有必要仔细分析一下当前查处药械违法案件中暴露出的一些问题，认真总结经验教训，努力提高办案质量
  一、存在的问题
  （一）事实问题。事实清楚是办案最基本的要求，事实不清，定性、处罚都无从谈起。国家食品药品监督管理局制定的《药品监督执法文书规范》第二十九条第二款规定：“违法事实”应当详述违法事实、时间、地点、情节、违法物品数量、货值金额及剩余物品数量和价值等内容。因此，事实清楚要做到三清：一要查清楚处罚的主体是谁，是法人、个人、事业单位还是其他组织，这对定性、处罚起到关键作用。二要调查清楚药械违法行为发生的时间、地点、情节、手段和后果。三要计算清楚违法物品数量、剩余物品数量、货值金额和违法所得。这方面检查中存在三个问题：第一，不能准确认定处罚主体。比如，对于邮购假药的个人是否可以直接进行处罚，意见不一。二是违法的时间、地点、情节、手段不清楚。有的没有违法的具体时间，有的把违法时间写成近一年来，近一段时间等模糊的时间概念，没有表述违法的具体情节、手段，如没有销售某药的规格、产地、进货地点等。三是货值金额和违法所得计算不清。货值金额有的是以进价计算的，而有的是以市场价格计算；对于违法所得更是按照自己的想象随意缩放，对违法所得是否扣除成本没有统一的界定，有的违法所得是估算或推算出来的，甚至有的干脆不写违法所得这一项。
  (二）证据问题。调查取证是定性和处罚作出决定的前提和基础。查清事实，取得证据是案件审理的关键环节，工作量大，困难多。证据确凿是指收集的证据足以证明案情真实情况的客观凭据，例如，现场检查笔录、调查笔录、销售凭证、检验报告书、照片以及各种物证。证据确凿体现在三个方面：一是证据必须是客观存在的，任何推测、假设的情况都不能作为证据；二是证据必须和该案件有直接关系，并能形成证据链，相互印证；三是收集证据要合法，要按照法定程序收集。证据方面存在的问题：第一、证据孤立，无说服力。这种情况在举报案件和简易程序案件中居多。比如，某药店销售某种假药，又没有开具任何票据，举报人事后发现为假药而举报，执法人员在检查中没有取得相关证据，而当事人又拒不承认违法事实，只有举报人一方的证据；再如简易程序案件因处罚较轻，执法人员可以当场作出处罚决定，而轻视证据的收集，有的只有一个调查笔录。二是证据虽多，但凌乱且缺乏说服力，或没有形成证据链。
   （三）定性问题。认定违法性质要依据现行有效的法律、法规、规章和政策，准确地使用有关条款。但是，在实际运用中存在两个方面的问题：第一，引用了没有约束力的法律条款，如《医疗器械监督管理条例》第二十四条第二款规定：开办第二类、第三类医药器械经营企业，应当经省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门审查批准，并发给《医疗器械经营企业许可证》。而国家食品药品监督管理局2005年5月26日在《关于公布第一批不需申请<医疗器械经营企业许可证>的第二类医疗器械产品名录的通知》（国食药监市[2005]239号）中公布体温计、血压计、磁疗器具等7类13个产品经营时不需要申请《医疗器械经营企业许可证》。但是有的基层部门却在此后以无《医疗器械经营企业许可证》经营血压计、磁疗器具等第二类医疗器械而给予处罚。第二，引用了不适用的法律条款。如从非法渠道购进疫苗依照《药品管理法》第八十条给予处罚。
  （四）处理问题。处理恰当应当符合“过罚相当”原则。《药品管理法》赋予了我们很大的自由裁量权，行政机关可以在权限范围内对行为的具体条件、标准、形式和程序等自行斟酌。正确行使法律赋予的自由裁量权是合法性与合理性的统一，是行政执法公平、公正原则的具体体现。在基层的实际办案中，由于行政执法人员掌握的尺度不一，对同一违法事实的处理，裁量存在差距较大，有的还存在随意性，甚至出现故意刁难或特殊关照，造成处理上出现畸轻或畸重的现象。
   （五）手续问题。手续完备是指在案件审理中严格按照规定手续及其形式要求，该有的法律文书要有，该送达的送达，该签字的签字，该盖章的盖章。这方面存在的问题：一是签名不签署意见；二是送达没有送达回执；三是签了名而没有盖章；四是领导审批流于形式或应该经分管领导审批的却没审批。
   （六）程序问题。行政处罚程序是行政机关对当事人实施处罚时应当遵循的方式、步骤以及实行这些方式、步骤的时限。行政处罚的法定原则，不仅要求实体合法，而且要求程序合法，程序合法是实体合法的重要保证。程序上面存在六个方面的问题：第一，该走的程序没有走。有的案件需第二次合议的没有第二次合议。第二，该分步走的程序一步完成。《行政处罚事先告知书》与《行政处罚决定书》同时发出。第三，该走一般程序的走了简易程序。对于没收劣药等的处罚案件采用了简易程序。第四，处理案件超过了规定的时限。有的《当场处罚决定书》没有当场制作，而是后几天才制作好送达当事人，有的《行政处理通知书》超出7个工作日才送达，却人为在《行政处理通知书》的日期栏内将日期提前，结果与当地邮戳日期不符。第五，查处案件超过了管辖权限。如非法药品广告、疫苗等应移交的案件没有移交。第六，告知不全。该告知当事人有权举行听证的却没告知等。
   二、存在问题的原因
   剖析产生以上问题的原因，笔者认为主要有以下几个方面：一是部分执法人员“执法为民”的根基打得不牢，认识不到位，观念陈旧老化，在执法过程中墨守陈规，不能对具体案件具体分析对待，造成实际的执法与上级的要求和人民群众的愿望相左。二是基层底子薄，力量弱，一些执法人员素质不高，能力不强，尚未完全掌握《药品管理法》、《行政处罚法》等相关法律法规的有关规定，在事实认定和法律适用上把握不准。三是部分执法人员存在重实体轻程序的现象，操作流程过于简单，导致程序不当和违法。四是药械执法监督机制不健全，导致对违法行政行为不能及时发现或发现了不能及时纠正。五是现行法律法规不健全、不配套、不具体、缺乏可操作性。
   三、解决问题的对策
   第一、提高基层办案质量，应从深化依法行政认识入手。依法行政是依法治国的重要内容。基层部门要进一步提高对依法行政重要性必要性的认识，把依法行政体现在实际的行动上，落实到具体的办案过程中。在作出每一项具体行政行为时，都要贯彻依法行政的具体原则，按照法律的规定办事，要加强行政执法人员的监督、管理和政治教育，强化行政为民的服务意识，树立求真务实的工作作风，增强工作的责任感，依法履行法定职责，防止错案的发生，杜绝不作为乱作为，不断提高全体工作人员依法行政的自觉性和主动性。  
   第二、提高基层办案质量，应在提高执法人员素质上下功夫。药监行政执法人员的整体素质和执法水平，直接影响着案件的质量，因此基层部门要有计划地组织行政执法人员学习有关的法律法规和专业知识，学习实施具体行政行为的操作规程，熟悉相关的法律条文和行政执法中的有关程序，可以就某一典型案件开展讨论，通过辩论、争论澄清一些模糊认识，从中找出问题，总结经验，吸取教训，提高能力。
   第三、提高基层办案质量，应有人把好案件审理的各个关口。笔者认为，案件审理有四道关口。一是政策关。认定某一行为是否违法，关键要看是否违反了国家有关法律法规，这一关口应由法制监督人员把关，因为法制监督人员政策清，法规熟。二是事实证据关。事实清楚、证据确凿是案件审理的关键环节，这一关口应由经办人把关。因为承办人员知道应该检查哪些资料，收集哪些证据能够证明问题。三是定性处罚关。对违法行为定什么性质，处罚多少金额应由稽查股长把关。因为稽查股长掌握该检查的全面情况，由他平衡，把握一个统一的处罚尺度。四是手续程序关，行政机关不但要重视对案件处理实体上的适用，也要重视案件处理程序上的把握，此关应由案件合议人员把关，因为案件合议人员必须在了解案件全面情况的基础上参与合议，应重点把握。虽然对各关口实行了分工，但最后的处罚决定应由分管领导和主要负责人统一把握。
   第四、提高基层办案质量，应建立健全执法监督制约机制
   基层部门建立健全内部监督制约机制，坚持用制度管人、管事、管案件。一是制定执法人员监督规章，规范执法行为，以执法质量考评为载体，进一步明确内部执法监督性质、范围、方式、职权和程序，做到有章可循。二是建立机关责任人考核制度，健全行政执法人员责任制，建立优者奖、劣者惩、勤者赏、懒者罚、能者上、平者让、庸者下的激励竞争机制。三是制订行政执法监督员制度，充分发挥监督员作用，并及时与之沟通、交流、及时发现和纠正不当和违法的行政行为。  <BR>     第五、提高基层办案质量，应进一步加强立法工作。由于社会不断发展和变化，而各类法律总是滞后于各种社会现象。当前，我国正处于法制化发展进程中，各类法律法规存在着不完善、不配套、缺乏可操作性，《药品管理法》等相关法律法规也不例外，这也是基层药械执法案件质量不高的原因之一。为使行政机关在实施行政行为时有法可依、有章可循，建议有关部门针对执法过程中出现的问题，抓紧完善法律法规、制定配套规章， 为行政机关依法行政创造一个既有法律依据，又有程序保障的良好法制环境。

本文关键词：提高基层办案质量,杜绝败诉案件发生
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