药品抽验模式改革研究报告

2006/3/20 22:16:06作者：国家食品药品监督管理局 药品抽验模式子课题研究组　摘自：课题资料　编辑：*

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     药品抽验模式是指药品抽验工作的开展方式，包括药品抽验工作的计划、组织、运作方式等内容。优良抽验模式应具有以下四个特点：监督效能大，抽验成本低，可操作性强，便于评价药品质量水平。本课题组在研究建国以来我国药品抽验模式的基础上，提出改革这一模式的建议，供有关领导参考。
第一部分  我国药品抽验模式的沿革
    一、五十年代的药品抽验模式
    建国初期，药品生产、经营和使用单位规模都很小，全国仅有药品生产企业190多家（其中90多家在上海）；药品监督和检验队伍也很小，截止1952年，仅有卫生部、东北（位于沈阳）、华东（位于上海）、西北（位于西安）、西南（位于重庆）、安徽、云南、南京、广州、武汉等10个“药物食品检验所”和济南、青岛2个“卫生实验所”,在开展食品卫生监督检验工作的同时，开展药品监督检验工作（见周海钧主编《中国药检》，1995年黑龙江科学技术出版社出版）。1953年后，我国逐步建立起中央和地方的专职药品检验机构。与此相应，当时的药品抽验模式也较为简单，主要是卫生主管机关派出的检查人员在检查过程中认为“必要时”进行的抽验，事先并无一定计划。1952年卫生部《成药管理暂行条例（草案）》第十条规定：“各地卫生主管机关对成药之制造厂及贩卖商店，得随时派员检查，并抽取样品化验，被检查者不得拒绝。”1952年《中央人民政府卫生部药物食品检验条例（草案）》第十三条规定：“药物及食品之检验机关，必要时得于制造场所征抽物品，以资检验，但须给于收据，或照价付款”。第十四条规定：“征收检验之药物及食品，不发给检验报告书，但如出品商厂申请发给并照章缴纳检验费者，亦得发给之”。其中有两点值得注意：一是当时抽验不收检验费，也不发给检验报告书，但如被抽验者申请发给检验报告书，则须付检验费后方发给；二是所抽取的样品，或是给予收据，或是照价付款。这与当时尚处于社会主义改造之前，市场经济成份仍占主导地位有关。市场经济讲的是等价交换，政府方面显然认为，从私营业主那里无偿抽取样品，再收检验费是不妥当的，但如被抽验者申请发给检验报告书，则依照等价交换原则，当收检验费。
    随着社会主义改造的深入进行，国有经济逐步取代私营经济，计划经济逐步取代市场经济，药品的计划抽验模式随之逐步形成。初期的计划抽验模式是在对当时药检工作出现的一种偏向加以纠正的过程中提出来的。原来，在全国各地省级药品检验所于二十世纪五十代中期逐步建立起来后，各自都加强了对当地药厂产品的监督检验，发展到后来，有的地方干脆对药厂产品实行“完全包干式的出厂检验”。卫生部发现这一情况后发出（56）卫药字第482号文件《关于加强卫生部门药检机构对药厂产品质量监督的通知》，指出：“我部认为保证生产质量合格的药品是药厂的责任，卫生部门负责监督检查，因此由药检所实行完全包干式的出厂检验是不妥当的，应改为出厂抽验。”研究该文件可以看出当时抽验模式的轮廓：一是对药厂出厂产品进行计划抽验；二是根据药检所的力量及药厂生产计划“有目的有重点地”进行计划抽验，即并非将药厂生产的所有产品都列入抽验计划；三是抽验计划是以季度或月份制定，而不像后来那样以年度为时段进行计划；四是抽验检品要求“全面检验”，即现在所说的“全检”；五是强调对抽验不合格品应作认真处理，以发挥其监督效能；六是抽验结果要定期统计分析；七是抽验仍不收检验费，但抽验样品不再付钱，而由被抽验单位负担——这与当时计划经济特点相符。
    1958年，卫生部下达了对药检工作集大成式的指导文件《有关药检工作的十个规定办法》，进一步发展和完善了二年前提出的药品抽验模式，其新发展是：1、计划抽验对象由原来只提出厂检验扩展为“有计划地对药厂、医药公司及医院药剂科的药品进行抽验”。2、规定了抽验的重点品种范围：需要量大，应用面广及易变质，易失效的品种；药品已超过负责期限或无负责期限而已保存二年以上者（从制造日期算起）；医院常用的自制制剂和库存药品。3、在抽验方法上，提出了“定期抽验”和“不定期抽验”两种方法，定期抽验适用于个别质量不够稳定的品种，“由被抽单位按规定抽送至药检所检验”；其他品种实行不定期抽验，由药检所派员向各单位抽取。4、规定“对个别药品情况特殊必须严格控制质量者，由卫生部研究确定作为出厂检验的品种，并指定药厂所在地药检所执行该品种每批成品的出厂检验”。这是在1956年否定药检所为药厂做“出厂检验”的做法之后，对这一做法的局部恢复。5、在抽验结果的统计分析方面，提出应按药厂、医药公司和医院药剂科分别统计分析和三者综合分析相结合的分析方法；在统计周期方面，分为按季度和按年度统计两种。
值得注意的是，从五十年代起，卫生部就重视对有严重不良反应的药品的抽验。如对使用后发生无菌坏死的安乃近进行的抽验和专项研究，发现系杂质含量偏高之故，经改进工艺和修订质量标准后解决了问题。这一做法，对后来解决链霉素毒性大、青霉素过敏反应多的问题也起到很好的作用。抗美援朝时期，少数不法厂商制售假药坑害志愿军，有关部门给予了严厉打击，此后相当长时间内，我国境内假药几近绝迹。
二、六十年代的药品抽验模式
    在五十年代药品抽验工作的基础上，六十年代我国药品抽验工作在科学化、规范化方面有了长足进步。
1961年经中共中央批转的卫生部、化学工业部、商业部党组《关于加强药品生产和质量管理问题的报告》中规定：“各级药品检验所（室）应建立健全专业检验和群众性质量监督的制度，并采取到厂抽验或送所检验等办法，积极帮助药厂提高质量，改进生产。”由此可见，当时对药品质量监督采取了“两个结合”的办法：一是药品检验所的“专业检验”与被监督单位的“群众性质量监督”相结合；二是抽验与送验相结合。其合理内核至今仍被沿用。
    1963年10月15日卫生部、化学工业部、商业部颁发了建国以来第一个药政管理综合性法规文件《关于药政管理的若干规定（草案）》，其中规定：“药品检验所必须对中西药品生产、供应部门和医疗单位的药品和制剂，进行定期和不定期抽验，被抽验单位不得拒绝（抽验凭药品检验所收据报销，免收检验费）。”这里除重申以往的规定外，以“被抽验单位不得拒绝”的提法，强调了抽验的严肃性。
    1963年发布的《卫生部关于药品检定所工作若干规定（草案）》除归纳和重申了以往在抽验工作方面的一些成功做法外，在抽验重点方面，增加了“临床反映有质量问题的品种”；在对抽验不合格药品的处理方面，强调了药检所应提出“初步处理意见”，卫生行政部门应对不合格药品作出处理，显然有加强药品抽验的监督效能的意义。
    从武汉市药检所在1963年全国药检工作会议上的交流材料中可以管窥当时抽验工作进行的方式：“从过去零碎无计划到现在有计划有目的地进行抽验。抽验的方式采取定期与不定期两种。定期抽验主要是面对生产单位，对象是使用量大，应用面广，易变质失效的品种和新投入生产，质量尚未稳定，或根据反映和掌握的情况，质量存在问题的品种。根据各药厂每月生产计划，我们在每月的月底作出下月抽验计划，确定品名、批数，对有问题的品种甚至采取每批抽验的办法，通知各药厂；不定期抽验主要是根据群众反映，下现场了解检查中认为质量可疑的及贮藏过久的品种和医院自制制剂等，这对产、销、用各单位都适用”。“安排抽验计划时，除按照上述抽验原则以外，还注意了对各类药品质量的系统摸底排队工作”（列举第一、二、三季度分别对药厂的原料药、医院制剂的散剂和抗生素滴剂的效价的集中抽验）。“我们提出抽验工作要做到抓得深，抓得准……抓得深是抽验要深入到药品的产、供、用各部门和各个环节，抓得准是使抽验工作能击中要害，不漏过药品质量中存在的问题，合起来就是使抽验工作能真实地反映这一时期的药品质量情况”。
1964年卫生部在药品抽验模式上有了一个创新举措，第一次制定了国家级年度抽验计划并付诸实施。在《1964年全国检定工作计划要点（草案）》中，将23种中药材和50多种西药原料药和制剂列为当年计划抽验品种；对其中4种生物制品，还规定了具体负责检验的五个药检所，并要求“各级药检所应深入调查研究，结合抽验掌握药品质量情况，按季分析研究，及时做好专题汇报”。可惜这一做法未能持续，此后十多年中，由于“文革”的干扰，药品抽验工作几乎处于停顿状态。
三、七十年代末到八十年代的药品抽验模式
    七十年代后期，随着“文革”的结束，我国药品抽验工作进入复苏期。1978年国务院颁发了《药政管理条例（试行）》，各级药政、药检机构逐步恢复工作，药品抽验工作重新启动。“条例”重申了“文革”前行之有效的抽验工作方式，同时对药品监督管理工作提出了一项新任务：“取缔伪劣药品”。 这在我国以往有关药品监督管理工作的文件中未曾有过。显然，这是针对经过“文革”动乱、制售假劣药品牟取暴利的情况日渐猖獗的形势提出的。这也就赋于了药品抽验工作一项新的功能——为查处假劣药品提供技术支持。
    1979年卫生部颁发《药品检验所工作条例》，规定各级药品检验所应“有计划地进行抽验，掌握药品质量情况”，“应对药品生产、供应和使用等单位的药品进行定期和不定期的抽验。凡新投产、质量不够稳定，易变质失效、使用量大、应用面广，以及临床反映存在问题的品种，应予重点抽验。”
    1982年卫生部给国务院的《关于全国药政工作会议的报告》中提到：“各级药检所要建立、健全药品质量档案制度和抽验制度。从1982年起卫生部检定所要组织部分省市药检所首先从抗菌素入手，拟订具体检查、抽验计划，并付诸实施；省、市、自治区药检所也要拟订具体计划，对本地区生产的药品和医院的重点制剂进行检查和抽验，在此基础上逐步建立起药品质量档案。经过几年努力，把全国药品质量动态掌握起来，做到有目的地进行质量分析，有针对性地进行研究和监督管理。”从而恢复中断了18年的国家级计划抽验的做法，并推动省级进行计划抽验，以便掌握药品质量动态，有针对性地进行监督管理。
    1983年卫生部《关于进一步做好药品抽验检查工作的通知》中，总结了1982年卫生部药品生物制品检定所组织抗菌素室和十八个省、自治区、直辖市药检所对我国生产的抗菌素类药品进行的抽验情况，认为“通过抽验分析，把全国十六种老抗菌素原料药的质量情况搞得比较清楚了，对有的品种优劣可以作出评价了。”“事实说明，有目的、有计划地对各类药品进行抽验检查，是了解和掌握药品质量行之有效的方法之一，应成为各级药检所每年都要进行的经常性工作。”这样，有目的、有计划地对各类药品进行抽验的模式已确定下来。
    据此精神，卫生部制定并下达了《1984～1986年中、西药品抽验计划》，要点如下：一、做好药品质量的监督管理工作必须在生产、供应、使用三个环节上严格控制药品质量。二、针对中、西药品的不同特点，制定各类药品不同的抽验计划。三、抽验工作分为两种：一为按中国药典所规定的项目进行抽验考核；一为除中国药典所规定项目外参考国外药典、有关资料或内控项目等增加项目进行重点考核。四、抽验办法：可以确定品种后分散到各药检所进行，也可以集中在一个药检所进行某几个品种的考核。五、按计划抽验的结果要求填写统一表格，并写出质量分析的文字资料。
    这里对抽验范围、制定计划应注意不同类别药品的特点、抽验考核的内容、对抽验样品检验的分工方式、抽验结果的信息反馈方式等都作出了规定。这是一个完整的抽验计划，也是一个完整的抽验模式，对后来药品抽验工作产生深远的影响。
    在执行此三年计划的过程中，1984年《中华人民共和国药品管理法》颁布，翌年7月1日起执行。“药品法”第四十七条规定：“药品监督员有权按照规定对辖区内药品生产企业、药品经营企业和医疗单位的药品进行监督、检查、抽验，必要时可以按照规定抽取样品和索取有关资料，有关单位不得拒绝和隐瞒”。这就第一次从法律上明确了药品抽验工作的地位，使此项工作走上法制化轨道。
    1984～1986年抽验计划实施后取得了很大成绩，但同时也发现了一些问题：1、抽验计划与生产计划不相衔接，当年要抽品种药厂不生产；2、样品应由产地药检所负责下厂抽样、寄送，但从实际情况看，有相当数量的样品是由药厂寄送，代表性不能保证；3、抽验费用不能落实，药检所抽验工作做得越多越穷的问题急待解决（注：当时抽验仍不收检验费）；4、对流通渠道和使用部门的药品抽验较少，而这两个环节的药品质量问题较多；5、中药材、中成药质量的问题较多，说明亟待加强质量监督工作；6、缺乏全局性宏观管理、协调和信息交流（引自中国药品生物制品检定所《1984～1986年全国药品抽验工作总结》）。这些问题对于我们今天思考怎样进行药品抽验机制改革仍有启发。
    为了增强药品抽验结果的监督效能，1986年起，卫生部开始实行药品质量公报制度，当年根据抽验结果发布了两期公报。1988年中国药品生物制品检定所制定《全国药品抽验工作及发布药品质量抽验结果公报的改革方案》，要求今后国家级公报每年发布四期，内容为国家级抽验结果和从省、自治区、直辖市公报中选取的部分品种抽验结果；省级公报每年发布二至四期，这一制度延续至今。
    《全国药品抽验工作及发布药品质量抽验结果公报的改革方案》对抽验工作的其他主要改革内容为：1、要求各省、自治区、直辖市根据本地区药品质量情况制订全年抽验计划并组织实施；2、抽验检品一般按规定全检，亦可针对性地做单项检验。凡单项检验合格者不列入公报；3、中检所根据掌握的全国药品质量情况，将有计划有步骤地逐年提出部分药品品种列入全国统一抽验计划，由各生产厂的辖区所完成检验；4、抽验样品需具有代表性，抽验量应为检验量的四倍；5、药品抽验的渠道为药厂、仓库、药房及医药门市部。这一改革方案出台后，以年度为周期的国家和省、自治区、直辖市两级计划抽验模式被确定下来，并延续至今。1990年后，地（市）级和县级也纷纷按照这一模式开展年度计划抽验和定期发布质量通报工作。
     随着抽验量的不断加大，抽验经费问题日渐突出。为了解决这一问题，1988年卫生部下达了《关于实行药品报验制度的通知》，要点如下：1、对药品生产企业生产的药品和医院制剂室配制的大输液及中药注射液应建立报验制度。2、本地生产的急救、产量大、质量不稳定的品种及名优获奖品种，除按抽验和报验制度考核外，各省、市、自治区、直辖市还应制订全面质量考核计划，进行重点考核。3、批准试生产和生产的新药，生产厂须从首批开始连续向当地药品检验所送检五批样品。此后纳入药品报验制度予以考核。4、各省、自治区、直辖市卫生厅（局）应当建立辖区内各生产厂产品质量档案资料库，作为药品注册、评优、试产产品质量考核的技术依据。5、贵重稀有中药材应实行进货（经营性和生产性）报验和监督生产投料制。6、经长期考核质量稳定的产品，并对药品生产条件验证后，可以实行免验的品种由省、自治区、直辖市卫生厅（局）审核上报，由卫生部批准公布和发给免验证书。“通知”并规定报验药品应收取检验费。实行报验制度后，原来许多应当抽验的药品也就变成了报验的药品。
     但是，报验样品由药品生产、配制、经营单位抽送，样品的代表性与检验的公正性就成了问题，弄虚作假的情况时有发生，实行报验制度二年后，卫生部发觉不妥，便于1990年停止执行，并与财政部、国家物价局联合下达了《关于加强药品质量监督检验有关问题的通知》（卫药字（90）第12号文件），宣布了一项对此后十年药品抽验机制产生重大影响的制度——药品抽验收费制度，即抽验药品须由被抽验单位付检验费。“通知”要求“加强对贵细中药材，新药、新产品和优质品考核，新建、扩建、改建厂房（车间）生产的药品，质量不稳定药品，医疗单位制剂室配制的大输液、中药注射液、注射用水，药品经营单位库存五年无效期药品”。同时，考虑到执行抽验收费制度后可能会发生趋利性的过度抽验行为，“通知”要求“药品检验单位应按药品检验主管部门下达的工作计划进行抽验，不得随意抽验，增加企业负担。”这一通知的下达，巩固了原有的国家和省两级计划抽验制度，同时直接催生了地（市）和县两级的计划抽验——在此以前大部分地（市）和县级药检所主要是在监督检查过程中发现药品质量可疑时才抽验——从而大大扩大了抽验检品的数量和覆盖面。需要指出的是，尽管卫生部和国家药品监督管理局先后都强调按中央和省两级计划抽验模式开展抽验工作，而实际上，自1990年以来，我国执行的是国家、省、地（市）和县四级计划抽验模式（无县级所或县级所不能开展检验工作的地方除外），这是由抽验收费制度决定的，因为唯有进行计划抽验，地（市）和县级所才能收费，才能维持和改善其经济状况。我们在调研中发现，不少地（市）和县级卫生局都下达抽验计划，并根据抽验结果定期发布药品质量通报。而从抽验结果看，地（市）和县级药检所抽验检出的不合格药品，远比省级以上药检所抽验检出的多，因而就保证人民用药安全有效而言，客观上起到了积极的作用。
    四、 九十年代以来的药品抽验模式
    进入九十年代后，我国药品抽验工作进入全盛期。药品抽验的数量不断增加，覆盖的单位和品种范围不断扩大，抽验模式不断创新和完善，从而更好地发挥了药品质量监督作用。
   卫生部在下达1991年全国药品抽验计划的通知中要求对抽验发现的有质量问题的品种“实施跟踪抽查”，指出“药品抽验工作应由地（市）级以上药检所按计划重点承担。县级药检所的重点是执行常规性监督检查任务，具备条件的，可以承担适当的抽验任务，重点是对辖区的医疗、经营单位的抽验”。计划列出了当年重点抽验的品种范围，此后每年也都列出抽验品种的范围。
    卫生部在下达1992年全国药品抽验计划的通知中要求“各级药检所应有严格的分工，抽验数量要考虑到生产、经营、医疗部门的比重，抽验重点应依据质量情况而定，计划抽验一般覆盖的单位是药品生产、经营批发和县级以上的医疗单位，其他一般不宜列入（计划）抽验范围。但是包括前述单位在内，凡发现质量可疑药品时，均不受抽验计划限制，应作临时抽验。”“药检所检出不合格药品后要迅速报告同级卫生行政部门和上级药检所，药政部门应及时查处，处理结果及时报上级卫生行政部门、卫生部药政局和中国检定所，并将处理意见反馈给同级药检所。”这些规定今天来看也是合宜的。但从后来的文件和一些地方的实际做法来看，其中关于计划抽验的单位层次规定未能得到很好的贯彻，有些地方把药品零售店和县级以下医疗单位也纳入了计划抽验范围。此外，药检所一般能及时把检出不合格药品的情况向卫生行政部门报告，但不少地方药政部门由于种种原因（主要是地方保护主义），对相当一部分抽验不合格药品并未进行严肃查处，也未将处理结果报告上级卫生行政部门和向同级药检所反馈，从而使药品抽验的技术监督效能未能得到充分发挥。这是今后抽验机制改革中必须重点加以解决的问题。该年全国抽验计划把“出厂三年以上的无效期药品”列为抽验重点，而在以往抽验计划中是把“库存五年无效期药品”作为抽验重点，可见质量监督的要求有所提高。
    1992年2月卫生部颁布经过修订的《药品检验所工作管理办法》（原名《药品检验所工作条例》），该办法第三章“药品检验所职责”中，对中国药品生物制品检定所规定“制定全国药品、生物制品抽验规划，提供国家药品、生物制品质量公报所需的技术数据和质量分析报告”；对省和市（地）两级药检所都规定“草拟本辖区药品抽验计划，承担抽验计划分工的抽验任务，提供本辖区药品质量公报所需的技术数据和质量分析报告”。而对县级药检所则未作这方面的规定，与卫生部1991年的规定一致。这是迄今为止唯一提到实行国家、省、地（市）三级计划抽验的法规文件，是中检所、省级和地（市）级药检所进行计划抽验的合法依据，同时也进一步说明县级药检所进行计划抽验是无合法依据的。
    卫生部在下达1993年全国药品抽验计划的通知中规定：“对抽验不合格的品种，应连续跟踪抽验两年，逾期仍不合格的吊销其药品批准文号，需再生产的，按规定报批。”这一规定大大提高了抽验的监督威慑力和效能，促进了药品产、供、用单位进一步重视药品质量。该年全国抽验计划规定10个品种作为全国统一抽验品种，要求各地在辖区内生产厂家抽验；另规定在该年4月份前对52个重点企业和合资企业进行抽验。
    1994和1995两年的全国药品抽验计划思路与前两年大致相同，不同处主要是：1994年要求各地对全国96个中等规模药品生产企业的产品进行抽验，1995年提出在268个县级药检所进行“化学药物基础测试”的试点工作。后一首创性工作具有深远意义：通过在监督检查现场以快速试验方法进行初筛发现质量可疑药品，然后作进一步的实验室检验，有利于降低抽验的成本而提高抽验的监督效能；同时，也为后来县级药检所职能从监督检验转换为监督检查做了技术准备。
    1996年全国药品抽验计划对全国统一抽验的10个品种提出“每个品种的抽验批次分别按5:3:2的原则，在药品生产、经营、使用单位进行抽样”。这是第一次提出对药品产、供、用单位的抽验比例。显然，这一比例仅适合于国家级药品抽验计划，对基层而言，抽验的侧重对象仍应是药品质量问题较多的环节，即药品经营和使用单位，事实上，地（市）以下药检所历年都是这样做的。同年，国务院为净化医药市场发布了国办发（1996）第14号文件，卫生部据此中途部署了对部分新药、进口药、地方移植品种的抽验工作，其中，指定抽验的若干新药和进口药品种，分别由各地抽样后寄交规定的几个药检所检验；另要求各地分别抽验外省（市）生产的地方移植品种10个。这有利于打破地方保护主义，而体现抽验的公正性。
    1997年全国抽验计划除统一抽验10个国产药品品种外，还决定抽验30个品种的进口药品，另要求中检所对13个药品生产企业进行逐个品种的抽验。在年度全国药品抽验计划中规定对进口药品进行抽验和由中检所对若干重点药品生产企业产品作全面抽验，这是第一次。
    1997年12月12日卫生部以卫药发（1997年）第89号文下达的1998年全国药品抽样检验工作计划，是国务院机构改革前卫生部下达的最后一个药品抽验计划，在此以后，药品抽验管理职能转移到新成立的国家药品监督管理局。该年全国药品抽验计划基本上沿习上年的做法，只是对抽验品种和单位作了调整。
    1999年全国药品抽验计划是国家药品监督管理局成立后下达的第一个抽验计划。这一计划保持了以往卫生部制定的抽验计划的优点，同时比以往考虑得更加周到细密。其主要特点是：1、强调了抽验计划的上报和审批要求，规定省级药品监督管理部门应“将本省抽验计划及时上报国家药品监督管理局市场监督司，抄送中国药品生物制品检定所。”“各地（市）药品抽验计划须上报省级药品监督管理部门经批准后执行”。2、针对一些地方存在的地方保护主义，明确规定“抽验不合格的批号不得隐瞒不报”。3、规定对上年抽验不合格的品种，下一年应跟踪抽验，“经跟踪抽验仍不合格的，要吊销批准文号”。这一规定较卫生部1993年作出的对抽验不合格药品连续跟踪抽验两年仍不合格再吊销批准文号的处理规定更严，加强了抽验的监督效能。对已被撤销批准文号的不合格品种，规定跟踪时必须抽验同一企业生产的其他三个品种，以了解该企业产品的质量水平。5、规定凡全国统一抽验品种，未抽到生产企业样品的，应由生产企业以书面方式提供不生产的原因，如需再生产时，需向省级药检所报送3批样品，经检验合格后，由省级药品监督管理部门向国家药品监督管理局报告，同意后方可继续生产销售。这一规定有利于防止某些药品生产企业规避抽验的行为。6、强调了抽样过程中应索取有关资料，对生产企业索取生产批件，原料来源及出厂质检报告，对经营和使用单位索取进货证明、质检报告。7、为加强进口药品在国内流通领域中的监督管理，大大增加了对流通领域中进口药品的计划抽验量，提出应“至少抽验100个品种”，较之1997年增加三倍多。8、为保证新药上市后的质量，要求各省级药品检验所在辖区范围内对上市后的1－3类新药进行抽验，每个省级所至少抽验30个品种、90个批号，并按本省生产的品种与进入流通领域的品种比例为1:2，本省生产企业生产的品种与外省生产的品种比例为1:2掌握。9、组织国家药品监督员对GMP认证通过的企业进行监督抽样，并检查各药品生产企业是否按GMP要求组织生产，所抽样品由中国药品生物制品检定所检验。这一做法有利于巩固GMP认证的成绩。10、要求各级药品监督员对辖区内药品生产、经营、使用单位的监督检查应覆盖所有单位，并提出对生产、经营、使用单位的药品进行监督抽验的品种覆盖率和单位覆盖率要求，规定了对批发和零售经营的抽验数量的比例，大、中、小医疗单位的抽验数量的比例。所抽样品由地（市）级以上药检所检验。11、要求各省级药品监督员办公室对中药保护品种、新药4－5类品种进行监督抽样，并由省级药检所检验。后三条反映了国家药品监督管理局加强药品监督检查和逐步将抽样与检验的执行机构或人员分开的工作思路，对于促进药品质量提高和进一步保证药品抽验工作公正性有非常重大的意义。
    国家药品监督管理局制定的2000年全国药品抽验工作计划，在保持上年抽验计划中一些做法的同时，又有三个新做法，一是将计划抽验分为“重点监督抽验品种”和“评价性抽验品种”两类，这就兼顾了药品抽验的两个功能——了解我国药品质量水平和发挥对药品质量监督效能；二是将计划抽验和监督检查（含在此过程中的抽验）分节叙述，进一步强调了监督检查（及在此过程的抽验）的重要性，这有利于提高抽验的针对性，进而提高抽验的成本效益；三是开始实施国家药品监督管理局拟定的逐步取消抽验收费制度的改革方案，规定对50多种国家级计划抽验品种的抽验不再向被抽验单位收取检验费，而由财政拨款解决经费问题。                                                       
    2001年2月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议修订的“药品管理法”第六十五条规定：“药品监督管理部门根据监督检查的需要，可以对药品质量进行抽查检验。抽查检验应当按规定抽样，并不得收取任何费用。所需费用按照国务院规定列支。”这样，国家就以法律形式宣布实施了十一年的药品抽验收费制度的结束。新的药品抽验模式将在抽验不收费、而由财政列支的经费基础上确立。
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       回顾我国药品抽验模式的沿革，可以看出其大致趋势是：从无计划的由药品检查人员临时决定的抽验，发展到有计划的抽验与检查人员临时决定的抽验相结合的方式；从短期计划抽验（一月或一季为周期），发展到以年度为周期的计划抽验；从侧重对药品生产环节的抽验，发展到同时重视对药品生产和流通环节（药品经营和使用单位）的抽验，并注意对各环节的抽验覆盖率；从注重针对性抽验（这是提高抽验的监督效能所必需的），发展到适当注意对药品质量的评价性抽验，并将此意图贯彻于抽验计划中；从抽验行为的“各自为战”，发展到有计划、有组织、有分工的协同抽验；从仅有中央一级抽验，发展到中央、省、地（市）和县四级抽验，后又逐步收缩为中央、省、地（市）三级抽验；从抽验不收费、其经费由财政列支，发展到抽验收费以解决经费不足问题，尔后回归到抽验不收费而由财政列支。所有这些变化，都是药品监督管理部门在党中央、国务院领导下，在当时的历史条件下，从如何有利于保证人民用药安全有效出发，所作出的历史性选择。当我们研究如何改革药品抽验模式的时候，应当以史为镜，从中汲取有益的经验和教训，使之更加科学、合理、经济和效能。
第二部分  改革我国药品抽验模式的建议
药品抽验模式必须与不断发展变化的药品质量形势相适应，与我国社会主义市场经济的发展相适应，与国家为保证人民用药安全有效而制定或修订的法律、法规相适应。因此，药品抽验模式始终有一个不断改革、不断完善的问题。这里，我们在汲取历史经验、结合现实需要和可能的基础上，提出改革我国药品抽验模式的建议：
    概括而言，新时期我国药品抽验应采取“两级计划三级执行，计划抽验与检查抽验相结合，日常抽验与专项抽验相结合”的模式。与此同时，实现县级药检所体制与职能的转换。详述如下：
    一、实行两级计划、三级执行的抽验制度
    如前所述，我国迄今为止实行的抽验制度实际上是中央、省、市（地）和县四级计划、四级抽验的制度。这一制度的经济基础是抽验收费，其实践结果一方面是抽验覆盖面的加大，加强了药品质量监督的力度；另一方面则是抽验的公正性和科学性受到一定程度的影响，发生了一些抽验行为扭曲和抽验结果失真的情况。部分药检所为增加收入而盲目加大抽验量，导致抽验资源配置的不合理。因此，国家药品监督管理局成立以来，一直强调实行中央和省两级制定抽验计划，中央、省和市（地）级三级药品检验机构执行抽验计划的制度。但这一要求直到2001年12月之前，并未得到真正的落实，因此，这里，仍有必要把它作为一项改革任务提出。
    （一）关于两级抽验计划
鉴于今后抽验不得收费，其经费由财政列支，即国家级抽验由国家财政列支，省级抽验经费由省级财政列支。同时，由于省以下药品监督管理体制已实行垂直管理体制，因此，省以下抽验经费也将由省级财政解决。中央和省两级财政对抽验的经费支持不可能是无限的，必然要求药品监督管理部门根据监督需要提出抽验计划预案及相应的经费预算，再结合财政力量允许的程度，决定划拨抽验的专项经费额度。而药品监督管理部门又要以财政部门最后给定的经费额度，反过来再作出正式的国家和省两级抽验计划。由此可见，从经费来源的角度看，今后我国的药品抽验计划，只可能有国家和省两级。对省以下药品监督管理部门而言，只是就如何执行省级抽验计划制定自己的实施方案。
（二）关于抽验计划的三级执行
    药品抽验工作由抽样与检验两方面构成。严格来说，这里所说的“三级执行”，是指由中央、省和市（地）三级药品检验机构执行对抽验样品的检验。县级药品检验所不再承担检验任务。但是，从中央到县的四级药品监督管理部门（包括其授权的下属单位），都可以根据监督检查需要进行抽样，然后送市（地）级以上药检机构检验。为有利于公正执法，今后我国药品质量抽验工作中的抽样与检验程序的执行者，应当逐步分开：抽样的不检验，检验的不抽样。抽样工作宜由药品监督管理局组织药品监督员进行。
    抽验样品由市（地）级以上的三级药检机构承担检验，这一改革的主要理由是：1、我国现有1600个县级药品检验所绝大部分装备落后，检测能力难以适应医药工业的不断发展，不能适应药品质量标准的不断提高。以往县级药检虽然做了不少抽验检品，但大部分是做性状、化学鉴别等比较简单的项目，许多检品不能全检，因而很可能漏检了一些不合格药品。而如果要把县级药检所都装备到能开展常规检验工作的程度，将需要投入大量财力，这是各级财政所难以承担的。2、我国不少省级和市（地）级药检所装备也比较差，要跟上医药工业的发展和药品质量标准的提高步伐，也需要加大投入，在县级药检所不再承担检验任务后，可以把原来需要投向县药检所的部分财力，转而集中投向省和市（地）级药检所，把这两级药检所办得好一些。3、不少省和市（地）级药检所在检验任务方面长期处于“吃不饱”状态，县级药检所不承担检验任务后，可以使这两级药检所的检验工作量相对多一些，更好地发挥其现有的检测能力。4、我国目前的交通状态已基本上能保证将县级的抽验样品及时送达市（地）级以上药检所检验，而现有信息传递方式（电话、特快转递和英特网等）也能保证上级药检所及时将检验结果告知基层药品监督管理部门。5、根据新修订的《药品管理法》和《药品质量监督抽查检验工作管理暂行规定》，行政违规药品不必进行检验即可依法查处，而此类药品在县级以下的药品零售经营和基层医疗单位较多，以往有些县级药检所对此类药品也进行抽验，今后就不必抽验了，因而县级药品监督管理部门需要送往市（地）级药检所检验的抽验检品量也将相应减少。6、从长远来看，随着我国药品监督管理重点从事后管理向事前管理的战略转移目标的实现，随着GMP、GSP、GPP等的深入贯彻，我国药品质量将不断提高，需要抽验的药品数量也将相应减少，依靠中央、省、市（地）三级药检所，将足以完成抽验样品的检验任务。总之，把以往的“四级计划、四级执行”的抽验制度改为“两级计划、三级执行”，有于利抽验资源的合理配置，有利于提高抽验工作的质量，有利于强化抽验的监督效能，因而是必须加以落实的改革举措。
    （三）抽验总量的测算原则与方法
中央和省两级在作出抽验计划时，首先要测算抽验总量（以抽验批数计），进而测算出向财政部门提出的经费预算。
   测算抽验总量的原则是：以最小必要量的抽验，达到最大程度的监督效能。即追求抽验成本效益的最大化。
抽验量绝不是越大越好。历史上某些药检所一度对药品生产企业产品逐批检验的做法早已被否定，认为那是代替企业本身对产品质量的监督责任，是不可取的。当然，抽验量也不是越小越好，像“文革”中那样几乎放弃国家对药品质量监督的责任，给人民用药安全造成了不良影响。抽验需要掌握一个恰当的量度，通过这一量度的抽验，既能产生最大程度的监督效能，又能最大限度地节约经费，这就是上述“最小必要量”的含义。
以最小必要量的抽验，达到最大程度的监督效能，是抽验工作所追求的理性目标，而实际工作中又只能通过各方面工作的协同配合和不断完善，逐步接近这一目标。现阶段由于处于新旧监督体制与新旧抽验机制交接的时期，这一原则可具体化为“经济、必要和有利于平稳过渡”。具体来说，抽验总量的设定应考虑以下五个因素：1、上年抽验量；2、抽验不合格率；3、制药工业药品销售额；4、药品生产、经营和使用单位数；5、生产、配制药品的品种数。综合这些因素，药品抽验总量的可以下式表达和测算：
                 ——公式1
式中，Q为本年度抽验总量，Q1为上年抽验总量， V1 为上年制药工业药品销售额，V2 为前年制药工业药品销售额， U1为上年药品生产、经营（指批发经营单位及连锁销售的配售中心）和使用单位（指县级及县级以上医疗卫生单位）数之和，U2为前年药品生产、经营、使用单位数之和， K1为上年实际生产（对制药企业而言）和配制（对医院自制制剂而言）药品品种数之和，K2为前年实际生产（对制药企业而言）和配制（对医院自制制剂而言）药品品种数之和，X1 为上年抽验不合格率，X2 为前年抽验不合格率。
    由公式1可见，抽验总量随制药工业药品销售额（这一数据反映了生产、销售、使用药品的量的变化）、产、供、用单位数、品种数的增加和抽验不合格率的上升而增加。式中对销售额、药品产、供、用单位数、品种数和抽验不合格率的变动因数开根号后再与上年抽验总量相乘，是为了适当“钝化”这些因素变化对抽验总量的影响，不至于波动太大。
    为了进行以上测算，必须建立与上述参数相关的数据库以及数据收集系统。
举例如下：
设某省Q1为20000批；V1为4200万元，V2为3800万元；U1为900个，U2为920个；K1为3500种，K2为3800种；X1为16%，X2为18%。则按上式可算得今年抽验总量应为17824批：
    计算结果表明：尽管去年制药工业销售总额较前年增加了10.5%，但由于去年药品生产、经营、使用单位数、生产或配制药品品种数均比前年减少了，且去年抽验不合格率低于前年4个百分点，说明药品质量有所提高，故抽验总量较去年有所减少。
    （四）抽验总量在不同地区间的分配   
     抽验总量由国家或省、自治区、直辖市药品监督管理部门划块分配给直属和下一级药检所承担。现以省级抽验总量的分配为例说明。省级药品监督管理局首先从抽验总量中划出一块作为省级药检所的抽验任务数（以批数计），其余部分根据所辖各市（地、州、盟）的人口、制药工业发达程度和药品质量水平等三个因素，决定分配方案。可按下式计算：
                                                ——公式2                                         
    式中，Qi表示某市（或地、州、盟）承担的省级抽验任务数（以批数计，下同），Q表示省级药品抽验总量，Qs表示分配给省药检所承担的抽验任务数；Ri表示下辖某市（或地、州、盟）的人口数，R表示全省人口数；Vi表示下辖某市（或地、州、盟）上年制药工业药品销售额，V表示全省上年制药工业药品销售额； Xi表示某市（或地、州、盟）上年药品抽验不合格率，X表示全省上年药品抽验不合格率。
    由公式2可见，一个地区的人口越多、制药工业药品销售额越大、上年抽验不合格率越高，所分配到的抽验任务数就越多。其中，人口因素和制药工业发达程度因素各占1/2权重；将抽验不合格率因素开根号后与批数相乘，是为了适当“钝化”抽验不合格率因素对抽验任务数的影响。公式中没有反映药检所检测能力对承担抽验任务的影响，因为检测能力的配备应当服从于抽验任务的大小，而不是反过来。如发生检测能力与抽验任务不相适应的情况，则应采取措施予以调整。
    需要说明的是，按照公式2算得的各市（地、州、盟）的省级抽验任务数之和（∑Qi）可能与拟分配给市（地）级的总抽验量（Q–Qs）稍有差异，为使各地分配任务数之和等于拟分配数，可按下式校正：
                                                   ——公式3
    式中，（Qi校）为校正后的某市（或地、州、盟）的省级抽验任务数，其余符号意义同前。
    举例如下：
若某省有人口4200万，上年全省制药工业药品销售额为56亿元、抽验不合格率为10%，今年全省拟抽验药品总量12000批，拟安排省级药检所承担2000批抽验任务，该省所轄9个市（地）人口、上年的医药工业药品销售额和上年抽验不合格率分别如下表所列，则按公式2和公式3分别算得各市省级抽验任务数（Qi）及其校正值（Qi校）如下表：
 市（地）名称 人口(万)Ri 上年医药工业销售额（亿元）Vi 上年抽验不合格率（%）Xi 抽验任务数（批）Qi 校正抽验任务数(批)Qi校
A 650 8 9 1412 1440
B 340 5 13 971 990
C 380 5 7 752 767
D 550 9 11 1530 1561
E 510 4 14 1141 1164
F 330 8 8 990 1010
G 450 6 10 1071 1092
H 390 4 12 900 918
I 600 7 6 1037 1058
合计 4200 56 （平均10%） 9804 10000
　  同样，国家药品监督管理局也可照此数学模式计算分配给各省（自治区、直辖市）的国家级抽验任务数。
　　上级药品监督管理局还可根据其他因素适当调节分配给下级药品检验所的抽验任务数。
    二、计划抽验与检查抽验相结合
    药品抽验从事先有无计划的角度，可分为计划抽验与检查抽验。计划抽验是事先确定抽验对象、品种、范围和数量的抽验，这有利于达到药品监督管理部门事先设定的抽验目的，也有利于抽验总量的控制。检查抽验是在监督检查过程中发现药品质量可疑时进行的抽验。其抽验对象、品种、范围和数量，是事先难以计划的。显然，仅有计划抽验是远远不够的。这是因为抽验计划与假劣药品的出没规律很难完全吻合。很可能在计划抽验范围内假劣药品较少出现，而计划抽验范围外假劣药品却乘虚而入。因此，在抽验计划中，除计划抽验外（请注意“抽验计划”与“计划抽验”的区别！），必须保留适当数量的抽验量（也即抽验资源）供检查抽验之需。唯有以计划抽验与检查抽验相结合的抽验计划，才是科学、合理、完善的抽验计划。那么，在抽验计划中，计划抽验与检查抽验的比例应当怎样才比较合适？建议一般情况下掌握为7:3。但这一比例不应是一成不变的。一般来说，检查抽验的不合格率应比计划抽验的不合格率高，因为它是在发现药品质量可疑时才进行的抽验。但如果这种抽验的不合格率远远高于计划抽验的不合格率，则说明现有计划抽验不能适应对假劣药品斗争的需要，此时，一方面应调整下一周期计划抽验本身的结构与内容，另一方面应考虑减少下一抽验周期中计划抽验的数量而适当增加检查抽验的数量。是否进行调整，我们设定一个限制：即只有当检查抽验不合格率与计划抽验不合格率之比值大于2时，才进行调整。调整按下式进行：
                                   ——公式4          ——公式5
    应用上式计算的条件：Xc/Xp≥2
    上式中，Q表示抽验总量，Qp表示计划抽验量，Qc表示检查抽验量，Xp表示计划抽验不合格率，Xc表示检查抽验不合格率。
       由上式可见，当检查抽验不合格率为计划抽验不合格率的2倍时，计划抽验与检查抽验量之比恰好为7:3；随着检查抽验不合格率的上升，计划抽验量将相应减少，而检查抽验量将相应增加。举例如下：
设某省抽验总量为15000批，正常情况下（xc/xp≤2）计划抽验量应为10500批，检查抽验量为4500批。但如检查抽验不合格率超过计划抽验不合格率的一倍时，在下一抽验周期中，二者的数量将应作相应调整。为便于说明，假设计划抽验不合格率为X%，抽验总量保持12000批不变，而检查抽验不合格率在2X%～9X%之间波动，则对两种抽验的数量应作如下调整：
项目 计划抽验不合格率（XP）（%） 检查抽验不合格率（XC）（%） 计划抽验数量（QP）（批） 检查抽验数量（Qc）（批）
抽验数量 X 2X 10500 4500
X 3X 7000 8000
X 4X 5250 9750
X 5X 4200 10800
X 6X 3500 11500
X 7X 3000 12000
X 8X 2625 12375
X 9X 2333 12667
检查抽验量随检查抽验不合格率为计划抽验不合格率的倍数的变化如下图：
    实际上，当计划抽验不合格率比检查抽验的不合格率低得太多时，说明市场上虽有假劣药品，但由于我们抽验计划做得不太合理，使计划抽验对药品质量的监督效能发挥得不够好，而检查抽验却很好地发挥了对药品质量的监督效能，此时，为保证人民群众的用药安全，减少下一年度的计划抽验量而增加检查抽验量当在情理之中。与此同时，调整下一年度计划抽验，使之更好地与假劣药品的活动规律接拍，提高其检出客观存在的不合格药品的效能。通过这样的努力，当计划抽验的不合格率相对上升、检查抽验的不合格率相对降低时，说明计划抽验的监督效能已有所提高，当Xc/Xp≤2时，仍恢复计划抽验量与检查抽验量之比为7:3的比例。
    （一）计划抽验
    计划抽验应突出重点、兼顾一般，以最大限度地发挥监督效能。 
    1、计划抽验覆盖面和覆盖环节的掌握
    计划抽验每年应覆盖全部药品生产企业、批发经营企业和县级以上（含县级）医疗单位；每年应覆盖药品生产企业注册生产的1/3品种和医疗单位注册配制的部分品种（不论配制单位的级别）。
    药品生产企业内的抽验环节分为购进药用原、辅料和本企业生产的药品两个环节。以往对生产企业侧重于其本身的产品抽验，而对其购进药用原、辅料的质量情况则不够重视。一些使用不合格原、辅料生产的制剂，由于质量标准项目设置的不尽相同，未必能在检验时发现。因此，有必要适当加强对购进原、辅料的监督检查和抽验，以督促企业本身对这一环节质量管理的重视。建议每年有计划地抽验药品生产企业购进药用原、辅料品种的10%左右。对于企业不能检验或不能全检的购进药用原、辅料，应强制其逐批报送市（地）级以上药检所检验。
药品使用单位的抽验环节分为购进药品（包括中西药制剂、配制制剂用的药用原、辅料、中药材及中药饮片等）和自制制剂（包括中、西药制剂和本单位炮制的中药饮片等）二个环节。据调查，1997～1998二年间，省、市（地）、县三级药检所对药品使用单位购进药品与自制制剂的抽验量的比例为6.6:1.0。比例相差悬殊的原因，一方面是因为医疗单位购进药品远较自制制剂多，另一方面是因为购进药品的质量问题远较自制制剂多。据统计，该二年内，购进药品与自制制剂的抽验不合格率分别为23.0%和9.6%。分析购进药品抽验不合格率高的原因，一是部分基层医疗单位购药渠道不当导致假劣药品流入，二是药品流通的“末梢效应”和部分医疗单位贮藏条件不符合要求而使药品变质，三是购进中药材和中药饮片质量问题历来较大。因此，对医疗单位抽验的重点仍应是购进药品。考虑到随着药品监督管理、检查力度的加大，县级药检所职能的转变，流入基层医疗单位的药品质量将会有所提高，建议总体上对购进药品（包括用于配制制制剂的药用原、辅料）与自制制剂的抽验比例控制为4:1，但对各具体单位的抽验应视具体情况而定。对于医疗单位本身不能检验或不能全检的用于配制制制的药用原、辅料，应强制其逐批报送市（地）级以上药检所检验。
    2、计划抽验量在药品生产、经营、使用单位的分配比例
    据统计，1997和1998二年全国省、市（地）、县三级药检所对药品生产、经营、使用单位的抽验不合格率分别为7.6%、20.5%和21.3%，而且越到基层，药品质量越差，这由省级药检所（抽验基层经营和使用单位药品较少）与市（地）级、县级药检所（抽验基层经营和使用单位药品较多）的抽验结果差异可以看出：三级药检所的抽验不合格率分别为12.8%、19.6%和21.2%。可见，药品越是流通到“末梢”，质量问题越大。因此，至少在现阶段，对药品质量的控制，不能仅仅停留在对源头——药品生产单位——的控制上，同样重要甚至更加重要的是要控制流通环节的药品质量。这不仅是因为药品在流通过程中质量会发生变化，而且因为流通过程本身也会出现假劣药品，一些地下制假窝点把生产的假药直接销往药品零售经营单位和使用单位、特别是药品监管力度比较薄弱的广大农村地区。我国各级药检所对市场经济发展过程中出现的这一现象，已经作出了必要的反应：在1997～1998二年中，对药品生产、经营和使用单位的抽验量的比例为1:6:9。这一比例在药品抽验机制改革过程中可以适当调低，其前提：一是对药品经营和使用单位购进药品的渠道加大监管力度，严格要求二者从正规渠道购药，最大限度地降低假劣药品流入的可能性；二是要加大对检查和抽验中发现的假劣药品的处理力度，大大提高药品监督的威慑力，净化医药市场；三是加强对药品生产企业的监督检查和管理，切实制止低限投料的倾向；四是督促药品经营和使用单位大力改善贮藏条件，减少因贮藏条件不符合要求而导致药品变质的情况。在此条件下，建议计划抽验中对药品产、供、用单位的抽验量的分配比例大体掌握为1:4:4。
    3、计划抽验的分类
    计划抽验按抽验的目的分类，可分为针对性计划抽验和评价性计划抽验两类。针对性计划抽验是指为达到最大限度的监督效能，有计划地针对某些类别的药品的抽验。评价性计划抽验是指为对市场药品质量状况作出评估而采用随机设计方案进行的抽验。前者的主要目的是通过抽验尽可能多地检出客观存在的不合格药品，使其不被用于患者身上，同时通过对不合格药品的查处而产生监督威慑作用。后者的主要目的是通过抽验了解市场药品的平均质量水平，为药品监督管理的宏观决策提供依据。但也应当看到两种抽验的效能的相通之处：针对性抽验的结果在一定程度上也反映着市场药品的质量状况（例如，尽管它希望尽可能多地抽到不合格药品，但实际上抽到的不合格药品一年比一年少，则也说明药品质量在不断提高）；评价性抽验也具有监督效能，一是因为抽验行为本身对被抽验者是一种督促，二是因为它检出的不合格药品同样要进行查处。所以，二者的目的并不矛盾，只是侧重有所不同。而正由于这不同的一面，在计划抽验中，针对性抽验的比重应当大于评价性抽验，前者占计划抽验量的比例一般不应少于70%。
    4、针对性计划抽验
    针对性计划抽验既要考虑抽哪些品种、到哪些单位抽，才能发现更多不合格药品，还要考虑做全检还是做单项检验或部分项目检验。全检有利于全面考察药品的质量情况，防止被检验的药品的某个不合格项目漏检，但成本较高，而单项或部分项目检验则有利于以较小的成本在更大范围内搜索假劣药品。因此，二者应适当兼顾。
    针对性计划的重点应是：与广大人民群众健康关系密切的、有潜在危险性的、假劣药品出现频次较多的和质量不稳定的品种。从这一原则出发，下列药品应列入针对性计划抽验的范围：常用药，急救药，质量不稳定的药品，因质量问题引起临床不良反应的药品，新建、扩建、改建厂房生产的药品，新批准投产的新药或老药，医疗单位自制制剂，混淆品种较多的中药材，贵细中药材，中药注射液，上年抽验不合格频次较高的品种，近效期药品，产品质量问题较多的企业或地区生产的药品，标准修订后增加重要检验项目的品种及市场销售的进口药品等。
    单项或部分项目检验的重点应是：易于检出假劣药品和以往检验发现质量问题较多的项目。例如“鉴别”、中药材的“性状”、中成药的“水分”和“微生物限度”、注射剂的“澄明度”、固体口服制剂的“溶出度”或“释放度”、胶囊剂的“水分”、小剂量口服制剂的“含量均匀度”，以及药品标准修订后新增加的项目或测试方法作重要改变的项目等。
    5、评价性计划抽验
    评价性计划抽验分为两类：一类为对市场各类药品质量进行综合评价而组织的抽验，这里称为“综合评价性计划抽验”；一类为对某类药品进行质量评价而组织的抽验，这里称为“分类评价性计划抽验”。
    药品质量评价的指标为抽验不合格率，不合格率越低质量越好。合格与否的标准为抽验样品是否符合现行法定药品标准。为质量评价而抽验的药品均应做全检。
    在同一抽验年度中，最好不同时进行综合评价性计划抽验与分类评价性计划抽验，以减少组织工作的复杂性。
    （1）综合评价性计划抽验
从理论上讲，综合评价性计划抽验应当按市场上客观存在的各类药品的数量的比例进行随机抽样检验。但是各类药品的数量很难用统一的标准来计算。例如，若以品种数计，中成药类药品的品种是各类药品中最多的（约占总共1万多个药品品种的一半以上），但实际上此类药品的用量并不大。若以生产药品的批数计（同一品种可生产很多批），则批与批之间的数量差异很大，也不能准确反映各类药品的数量关系，且中药材（包括民族药材）目前尚未进行批号管理，不能以批统计。若以药品所值之价值（货币）统计，则因不同种类的药品价格相差很大也无意义。其他如质量单位、体积单位、片数、粒数、支数、瓶数、盒数或箱数等，则更无一适用于各类药品、各种剂型之单位，所得之数无从统计。因此，严格意义上的按各类药品的数量比例随机抽样是无法做到的。
    为简化问题，可从某些类别的股票指数的算法得到启发，这些类别的股票指数不是将全部股票的市价加权计算，而是选取有代表性的部分上市公司的股票的市价加权计算。药品质量评价的情况当然要比股票指数来得复杂，不能简单仿效，但可借鉴其思路。建议用对部分最常用药品的抽验结果作为对药品质量的综合评价指标，这样，抽验工作量和经费都可以大大节省，而又能较好地反映药品质量情况。国家级药品质量综合评价性抽验可以采用如下方法进行：
    ① 确定100种最常用药品作为综合性评价计划抽验的品种
    可通过对全国六大区若干家有代表性的综合性医院的处方调查，确定处方中出现频率最多的品种名单。如中国药学会有这方面的统计资料，也可参考。其中，化学药应约占40%、抗生素14%、生化药2%、生物制品1%、中药材（含饮片）占20%、中成药22%。以上比例接近于1997和1998两年全国省、市、县三级药检所对各类药品的抽验比例（化学药占39.7%、抗生素14.1%、生化药2.0%、生物制品0.2%、中药材（含饮片）19.8%、中成药23.3%、其他0.9%），后者在一定程度上反映了市场上各类药品的品种数和用量的多少。
    需要说明的是，这里所说的“品种”，对化学药、生化药和抗生素而言，“一个品种”包括原料药及含有该原料药的制剂。例如，“头孢氨苄”这一品种，就包括头孢氨苄原料药、头孢氨苄干混悬剂、头孢氨苄片、头孢氨苄胶囊和头孢氨苄颗粒等。故如按药品质量标准收载品种计，抽验品种将超过100种。
    ② 综合评价性计划抽验工作的组织方式
    以往国家级计划抽验工作的组织方式有两种：一种是确定若干抽验品种名单后，指定某些药检所分别承担某个或某几个品种的检验任务，全国各地将抽到的样品分别寄交这些药检所检验——这种方式可称为“集中检验”；另一种是国家下达抽验品种名单后，由全国各省级药检所在各自的辖区范围内抽验——这种方式可称为“分散检验”。有时，也采取两种方式兼用的做法。应该说，这两种方式各有利弊，这里不详加评述，但比较而言，后一种做法较方便、经济，且在各实验室均通过认证的情况下，实验误差当不至超过允许范围，故建议通常情况下以采用后一种方式为主，但不排除特殊情况下采取集中检验的方式——例如，由中检所承担的检验的任务，肯定都是属于集中检验的方式。
    ③ 综合评价性计划抽验的覆盖范围
    凡生产规定抽验品种的药品生产企业均应抽验到，而流通领域则在药品批发经营单位和县级以上医疗单位抽验。由于后两类单位较多，而抽验数量有限，故不必全部抽验到，可预先根据计划抽验量确定一个适当的抽验比例，再用分层比例随机抽样法确定前住抽验的具体单位。 
    ④ 综合评价性计划抽验量的掌握
    承检药检所从国家药品监督管理局分配给本所的计划抽验任务数（注意：不包括检查抽验任务数）中，划出3/10供完成评价性计划抽验之用（即0.3 Qp）。其中首先应满足对药品生产企业的抽验，即凡是生产评价性计划抽验品种的企业，每个企业、每个品种抽验3批。余下部分用于对药品经营单位和使用单位的抽验。药品经营和使用单位的抽验量掌握为1:1。抽验时应尽量注意各品种抽验量的均衡分配及其在各单位抽验量的均衡分配，并避免重复抽验。
    举例来说：如国家药品监督管理局下达给某省的国家级计划抽验任务数为2000批，则从中划出3/10即600批供评价性计划抽验之用（其余用于国家级针对性计划抽验）。如当年规定的100个评价性抽验品种中该省30个品种有生产、并且其中12个品种各有1家企业、10个品种各有2家企业生产、8个品种有3家企业生产，按每个品种抽验3批计，则应从中划出{(12×1+10×2+8×3)×3=} 168批供对有关药品生产企业的抽验。剩余的432批，一半从药品经营企业抽样，一半从药品使用单位抽样。由于流通渠道一般来说拟抽验的该100个品种都会有，故每个品种平均约抽4批左右。这4批左右药品应尽量从不同经营或使用单位抽取由不同企业生产的，中药材则尽量抽取不同产地的。
上例中，如该省评价性抽验规定的品种的生产企业更多些，则从生产企业的抽验量也更多些，而从药品经营和使用单位的抽验量相应减少；反之，则从生产企业方面的抽验量更少些，而从药品经营和使用单位的抽验量相应增加。这正是总量控制的好处。
    省级药品监督管理部门如拟搞本辖区药品质量综合评价性抽验，可参照上述做法。
   （2）分类评价性计划抽验
药品从不同角度可划分为不同的类别。例如，从药品的自然属性角度可分为化学药、生物制品、中药等类别，从药理作用角度可分为解热镇痛药、抗高血压药、抗菌药等类别，从加工的深度可分为原料药和制剂等类别，从剂型角度可分为片剂、注射剂、滴眼液等类别，从管理角度可分为处方药和非处方药、一般药品和特殊管理药品等类别，而每类药品还可以划分为若干亚类、子类。具体评价哪一类药品的质量状况，应从监督管理的需要出发来确定。改革开放以来，我国曾对化学原料药、抗生素、抗高血压药等类药品进行过评价性抽验。通过抽验对于了解这些类别的药品质量起到了一定作用。
    为对某类药品的质量作一评价，最好对该类药品的每一个品种都进行抽验，这在该类药品品种不是太多、抽验经费充足的情况下，是最好不过的方案。但如品种很多，且抽验经费受到一定限制时，则可以先建立该类药品的品种数据库，用随机抽样的方法，确定其中部分品种作为抽验品种；也可以通过处方调查，选取用量最多的部分品种作为抽验品种，其代表性同样很强。
分类评价性抽验的组织方式、覆盖范围及数量掌握等事项，同综合评价性计划抽验。
    （二）检查抽验
    1、检查抽验的分类
    （1）即时抽验
    在监督检查的现场发现药品质量可疑时由检查人员即时决定的抽验。这是检查抽验的主体。即时抽验对假劣药品的“命中率”，取决于检查人员对药品生产、经营和使用单位质量保证工作运行状态是否符合规定的检查水平，对药品包装和外观是否正常的勘验能力。做好检查工作的关键是培养出一大批业务娴熟的监督检查人员。
（2）跟踪抽验
当抽验检出不合格药品后，随即对原被抽验单位（或个人）生产、经营或使用的同一品种、其他批号药品进行的跟踪性抽验，一般应跟踪抽验3批。
（3）突击抽验
    根据抽验结果，发现个别品种的药品质量问题较严重、影响面较广、可能危害广大人群而决定的在一定时间内、更大范围内对该品种进行的突击性抽验。此种抽验往往针对某一个或少数几个品种，并且非常强调抽验的时效性。
（4）临时性专项抽验
    根据国家或地方药品打假治劣的形势需要临时决定的专项抽验（年度抽验计划中列入的专项抽验不在此列）。此类抽验与突击抽验的不同之处在于抽验品种较多、涉及范围较宽。
（5）受理举报抽验
药品监督管理部门在接获群众对药品质量的举报、投诉后，经过分析，认为有必要受理而进行的抽验。此类抽验，行动前应非常注意保密。
（6）防范抽验
根据从各种渠道收集到的有关假劣药品动态信息，为防范其进入本地区而组织的检查抽验。
    综合应用好以上各类检查抽验方式，可以大大提高抽验的监督效能，确保一方人民用上药安全有效的放心药。
    2、检查抽验量的调控
    前文已经提到，通常情况下（即当检查抽验不合格率为计划抽验不合格率的2倍以下时），检查抽验量宜占抽验总量的30%左右。也就是说，在上级药品监督管理部门下达给下级药品监督管理部门的抽验计划中，宜有30%的抽验量（或换言之曰“30%的抽验经费”）不对抽验的对象、品种、范围作任何限制，而由当地药品监督管理部门掌握用于检查抽验。如当年某地区检查抽验不合格率较计划抽验不合格率高出一倍以上，则下年度下达给该地区的检查和计划抽验量可按公式4和5加以调整，以提高抽验的监督效能。
    但是，药品质量形势不是一成不变的，为因应药品质量形势变化的需要，当年安排的检查抽验量有可能不敷需要，此时，应及时向财政部门提出追加抽验预算的报告，而最有力的理由就是比常年突然上升的检查抽验不合格率。在追加抽验预算确有困难的情况下，可适当减少当年计划抽验量，转用于检查抽验。
    3、检查抽验应注意的问题
    检查抽验应注意不要把一些行政违规药品作为抽验的对象。以往抽验工作中对此注意不够，以至造成抽验资源的浪费和抽验结果的尴尬（例如某个未经批准生产的药品，抽验结果却是合格的）。常见的行政违规情况有：
（1） 国家药品监督管理局规定禁止使用的；
（2）依照《药品管理法》必须批准而未经批准生产、配制、经营、进口，或者依照 《药品管理法》必须检验而未经检验即销售的；
（3）使用依照《药品管理法》必须取得批准文号而未取得批准文号的原料药生产的；
（4）所标明的适应症或者功能主治超出规定范围的；
（5）应标明而未标明有效期或者更改有效期的；
（6）未注明或者更改生产批号的；
（7）超过有效期的；
（8）直接接触药品的包装材料和容器未经批准的；
（9）擅自添加着色剂、防腐剂、香料、矫味剂及辅料的；
（10）生产、配制药品使用的辅料不符合药用要求的；
（11）不按照现行法定质量标准或者不按照批准的生产工艺擅自生产的；
（12）不按照现行法定质量标准擅自配制的；
（13）未经许可委托或者接受委托加工的；
（14）超越许可范围生产、配制或者经营药品的；
（15）无生产或者无配制批记录的，批发经营无购销记录的，零售经营无购进记录的；
（16）质量检验不合格仍销售或者使用的；
（17）无相应的药品生产设施或者药品检验设备，不能保证药品质量的；
（18）药品经营企业或者使用单位从非法渠道购进药品或者无合法进货凭证的；
（19）药品管理法律、法规规定的其他不需要进行检验的情形。
    针对上述情形，可抽取适量样品作为查处的物证，但不必进行检验。
    三、日常抽验与专项抽验相结合
药品抽验从抽验内容的连续性角度分类，可分为日常抽验与专项抽验。日常抽验的内容基本固定，有利于年复一年地规范化地对药品生产、经营和使用单位进行监督抽验，从而产生持续的监督效能。专项抽验的内容可根据监督需要灵活变更，有利于应对变化中的药品质量形势，及时解决带有倾向性的药品质量问题。将日常抽验与专项抽验相结合，将能产生更好的监督效能。
    （一）日常抽验
    日常抽验主要包括以下内容:
    1、对辖区内药品生产企业注册生产的品种每年抽验1/3；对医疗单位配制的制剂品种每年适量抽验；
    2、对辖区内药品批发经营单位每年都抽验一定批数的药品，且历年抽验的药品种类的比例、全检与非全检的比例、对不同药品批发经营企业抽验的比例，应大致相等；对药品零售经营单位或个人，每年至少应当监督检查二次，并在发现质量可疑药品时抽验；
    3、对辖区内县级以上医疗机构所使用的药品，每年都应当抽验一定批数的药品，且历年抽验的药品种类的比例、全检与非全检的比例、对辖区内各医疗机构的抽验比例，应大致相等；对县级以下医疗机构(包括乡镇卫生院、工矿保健站、村卫生室、个体诊所及社区医疗点等)，每年至少应当监督检查二次，并在发现质量可疑药品时抽验。
抽验的重点同“针对性计划抽验”项所述。
日常抽验采取计划抽验和检查抽验相结合的方式进行。
    （二）专项抽验
    专项抽验的内容不固定（否则便与日常抽验无异），每年根据药品质量形势和监督需要加以确定，且在年度专项抽验计划下达之后，还可根据需要临时作出专项抽验的决定。专项抽验的范围可以概括为以下几个方面：
     1、抽验发现不合格批数较多的品种；
2、各地抽验检出其不合格产品（药品）较多的企业或地区；
3、临床不良反应严重的药品；
4、 需要进行质量评价考核的品种；
5、生物制品；
6、药品监督管理部门根据监督需要决定抽验的其他药品。
专项抽验也应采取计划抽验与检查抽验相结合的方式进行。
    国家级抽验宜以专项抽验为主，省级抽验宜以日常抽验为主；根据监督检查需要，省级药品监督管理部门也可组织专项抽验。
    四、实现县级药检所体制与职能的顺利转换
    以上讨论的药品抽验模式改革，能否成功，很大程度上取决于县级药检所体制与职能的转换是否顺利。这是因为，我国人口的70%生活在农村，而假劣药品的80%销售于农村，农村居民的用药安全问题如得不到保证，药品抽验模式的改革就可能遭遇失败。因此，在我们研究药品抽验机制、模式改革的同时，不能不对县级药检所体制与职能的转换问题同时作一讨论。
县级药检所以往在县级卫生局的领导下开展工作，工作内容以药品质量抽验为主、监督检查为辅。这一模式的运行结果是：抽验发现了大量假劣药品，但不能从根本上抑制假劣药品在农村横行的局面。因此，县级药检所职能转变的根本问题是把工作重点倒过来：以药品质量的监督检查为主，抽验为辅（即在检查发现药品质量可疑时才抽验，抽验样品交上级药检所检验；县级所可开展一些初筛性质的快速鉴别试验），与此同时，加大对检查和抽验发现的假劣药品的查处力度，杜绝假劣药品流向农村的管道。为实现这一职能转换，必须创造一些基本条件，这些条件是：
    （一）合理进行县级药检所的体制改革，给县级药检所专业人员以合法的监督检查地位。
    根据国务院批准的药品监督管理体制改革意见，在药品监督任务重的地方，可以设置县级药品监督管理机构，并可以加挂药品检验所的牌子。也就是说，今后县级药检所将不再具有独立地位，它只是县级药品监督管理局为方便工作而加挂的一块牌子而已。因而现有县级药检所职能的转换，实际上将要由机构改革后的县级药品监督管理局来完成。而在县级掌握一定药监、药检知识的人员，主要集中在原来的县级药检所（近两年通过各种关系塞进药检所的非专业人员除外），因此，为在体制改革过程中实现工作的平稳过渡和县级药检所职能的转换，新的县级药品监督管理机构，应以原药检所为基础组建。县级药检所的专业人员原则上应全部进入新成立的药品监督管理局，使之具有药品质量监督检查的合法地位，从而保证县级药检所体制与职能转换的顺利进行。据了解，目前有些地方组建县级药品监督管理部门时很少吸收县级药检所工作人员参与，仍让该所作为事业单位独立存在，而其未来地位的不确定性，影响到县级药检所队伍的稳定，这对于县级药检所体制与职能的转换是很不利的，值得引起注意。
（二） 为县级药品质量监督检查工作提供必要的装备与经费支持。
    以往县级药检所的工作开展，基本上依靠药品抽验收费维持，今后这一经费来源将被切断，则其开展药品质量监督检查和快速鉴别试验的装备和经费将完全依靠财政拨款解决。省级药品监督管理部门在做监督经费预算时，必须把这一块考虑在内，为此应在调查研究的基础上，做好专项预算，争取省级财政的支持。国家对贫困地区给予适当补助。总之，解决县级药品质量监督检查的装备与经费问题，应从落实江泽民总书记“三个代表思想”和“确保广大人民群众用上安全有效的放心药”的指示的高度来考虑和对待，决不能掉以轻心。
    （三）对监督检查和抽验发现的假劣药品一定要严肃查处
    以往县级药检所的工作重心在抽验上，检出不合格药品的查处权归县级卫生局负责，由于县级卫生局分管药政的人手很少，对相当一部分假劣药品未作跟踪调查和严肃查处，以至于农村假劣药品猖獗之势始终不能得到有效的遏制。在县级药检所职能的转换过程中，必须把对检查和抽验发现的假劣药品的追根溯源、严肃查处放在极其重要的位置来对待，这样，才能形成强大的监督威慑，使不法分子不敢明目张胆地向农村地区销售药品假劣药品。改制后，县级药品监督管理局与药检所是一套班子两块牌子，为这一问题的解决在组织上铺平了道路，只要县级药品监督管理局的领导充分重视此项工作，对每一批被检查或抽验发现的假劣药品都一查到底，严肃查处，就一定能提高监督检查和抽验的监督威慑作用，达到最终净化农村药品市场的目的。
    （四）市（地）级药检所对县级药检所送达的抽验检品应及时检验、及时告知检验结果。
    县级药检所在监督检查过程中发现质量可疑药品时，所做快速鉴别试验只具有初筛性质，不能作为查处依据，还须送市（地）级药检所检验后方能决定是否为不合格药品并进而作出处理。这样，对市（地）药检所的检验时效要求就很高，不能拖拉延宕，防止发生等到检验报告出来、假劣药品已被卖掉或用掉的情况发生。因此，在工作安排上，市（地）药检所对县级药检所送来的检查抽验检品，应优先检验。同时，为早日查明结果，可先做重点怀疑项目，一旦检出不合格项目，经核对无误，即可先电话通知有关县级药品监督局，以便先行对不合格药品作临控处理，待检验报告书下达后，再作正式处理。
    （五）提高县级药检所人员监督检查的业务素质。
    县级药检所的人员，对药品检验业务比较熟悉，而对药品产、供、用三条线的监督检查业务，相对来说还比较薄弱，为此应加强监督检查知识和技能的培训，提高其业务素质。培训的重点内容：一是增加药品法律法规和相关法规的知识；二是掌握对药品产、供、用单位监督检查的重点与要领；三是正确区分行政违规药品与自然属性不合格药品，进而以不同方式加以处理；四是掌握取证和抽样的知识与技能；五是掌握在被授权情况下现场处理小量不合格药品的合法程序——这对于在地处边远的村卫生室或个体诊所中发现假劣药品后的处理尤为重要。
以上基本条件的创造，将有利于县级药检所的体制与职能的顺利转换，从而为药品抽验模式的改革提供成功的保证。

                              国家食品药品监督管理局 药品抽验模式子课题研究组
                                            草于2000年2月13日～2001年12月2日
                                                   2002年2月23日修改

本文关键词：,药品抽验模式改革研究报告
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